ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СУДОВ В СВЕТЕ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ
Соболев В. В.
декан факультета повышения квалификации и переподготовки судей,
государственных гражданских служащих судов и Судебного департамента,
профессор
кафедры уголовного права
Северокавказского филиала
ФГБОУВПО "Российская академия правосудия"
(г. Краснодар)
Соколов А. Б.
кандидат философских
наук, доцент
(г. Краснодар)
Одно из важнейших направлений реализации судебной
реформы связано с радикальным переустройством организационных и
материально-технических основ судопроизводства. Об этом было так сказано в
базовом документе, посвященном возрождению судебной власти в России, -
Концепции судебной реформы в РСФСР: «Служение юстиции не должно подменяться для
судей рутинной службой по судебному ведомству…Необходимо освобождение должностных
лиц юстиции от рутинной деятельности».[1]
Говоря о поэтапности судебной реформы
(подготовительном, переходном и завершающем этапах), авторы Концепции особо
подчеркивают, что одним из определяющих критериев окончания завершающего этапа
реформы является достаточность материально-технического, организационного и
кадрового обеспечения юстиции для её надлежащего функционирования.[2]
Призванный обеспечить реализацию названных
ключевых положений судебной реформы Федеральный закон от 8 января 1998 г . №7-ФЗ «О Судебном
департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» предусматривает введение
в штаты всех судов общей юрисдикции должностных лиц – администраторов судов
(ст.17 Закона). Примечательно, что именно в первом из девяти пунктов полномочий
судебного администратора указано: «принятие мер по организационному обеспечению
деятельности суда, подготовке и проведению судебных заседаний». Не менее
значимым является и то, что эта функция[3]
заложена во многих федеральных законах, например, в ФКЗ «О судебной системе
Российской Федерации» (ст.30-33), ФКЗ «О Конституционном Суде Российской
Федерации» (ст.7,24,26-28), ФКЗ «Об арбитражных судах Российской Федерации»
(ст.44-47) и др.
Несомненно, столь важный для достижения целей
судебной реформы институт не обделен внимание специалистов, законодательных
органов, органов судейского сообщества и т.д. Однако современная практика
реального воплощения в жизнь идей, заложенных авторами Концепции, связанных с
институтом администраторов судов, свидетельствует о необходимости итогового
анализа его состояния.
За период активного внедрения данного института накоплен значительный
практический и научно-исследовательский опыт, позволяющий сформулировать
системные, но в то же время простые и действенные положения для его более
эффективного функционирования.
История обсуждаемого вопроса со всей
очевидностью свидетельствует, что институт администраторов судов привнесен в
отечественную судебную систему в основном из практики судебной системы США и
Канады. Основная цель введения данного института – освобождение судей,
председателей судов от не имеющих отношения к осуществлению правосудия
организационных и административно-хозяйственных функций. Вырисовывалась,
казалось бы, совершенно четкая концепция реформирования судебной системы с
выделением двух основных функций: 1. осуществление правосудия
(судопроизводства); 2. организация деятельности по обеспечению осуществления
правосудия. Первую функцию обеспечивает и координирует председатель суда (в
ряде западно-европейских стран - старший (главный) судья). Вторую –
администратор суда. Первый координирует работу судей, второй – аппарата суда и
вспомогательных служб.
Опыт США и Канады показывает, что круг полномочий администратора широк и
разнообразен. Администратор - это второе лицо в суде после главного судьи
(аналог нашего председателя суда). В первую очередь администратор обеспечивает
процесс делопроизводства. Кроме того, на администратора суда возложено много
чисто технических и хозяйственных обязанностей[4]. На должности
администраторов судов приглашались лица, обладавшие высокой квалификацией в
области современных методов управления делопроизводством, включая средства
электронной коммуникации и техники. Они играли значительную роль в управлении
движением дел, а в ряде судов в их основные обязанности входила кадровая работа
и решение финансовых вопросов.
Судебные администраторы обладают необходимым профессиональным опытом в
области управления, принимают на себя часть административной нагрузки главных
судей, чтобы последние могли уделять больше времени судебной практике.
Зарубежный опыт показывает, что на должности администраторов чаще всего
назначаются не судьи, а профессиональные управленцы (менеджеры)[5].
Подобная схема управления была продекларирована при введении института
администраторов в судебную систему России. В чем же происходят сбои в
достижении, казалось бы, изначально правильно поставленной цели? Ответ прост –
в отсутствии механизма. В нарушении элементарных законов управления.
Практика введения института администраторов судов, прежде всего, указала на
необходимость ответить на вопросы, касающиеся статуса этих должностных лиц,
предела их компетенции и полномочий, системы отбора кадров и их обучения.
Фактически двойственная подчиненность администратора суда - председателю
соответствующего суда и руководителю территориального органа Судебного
департамента создает определенные сложности в обеспечении деятельности судов
общей юрисдикции. Исходя из сложившейся практики в условиях Российской
Федерации, сегодня следует переосмыслить зарубежный опыт, который учитывался
при создании института администраторов судов[6].
Анализируя уже многолетний опыт
повышения квалификации администраторов судов в Северо-Кавказском филиале,
общаясь с администраторами, изучая их пожелания и предложения по материалам
анкетирования, наряду с вопросами автоматизированного статучета,
ГАС-правосудия, обеспечения безопасности судов, чаще всего мы встречаем одни и
те же, постоянно повторяющиеся вопросы: Каково участие администратора в приеме
и увольнении работников аппарата суда? Когда повысят статус до уровня
руководителя аппарата суда? Когда передадут в подчинение единицы завхоза и
технических служащих? Когда должностные обязанности администратора суда будут
соответствовать практике его работы? Встречаются даже вполне категоричные
заявления о необходимости придать развитие институту администраторов в
соответствии с утвержденными функциями или же совсем его упразднить!
Разработанным Положением об
администраторе Верховного Суда республики, краевого, областного суда, суда
города федерального значения, суда автономной области, автономного округа,
районного суда, утвержденным Приказом Судебного департамента при Верховном Суде
РФ от 3 марта 2003 г .
N 14, детализированы обязанности администратора. При этом среди них доминируют
чисто организационные и хозяйственные полномочия. К ним, в частности,
относится: 1) обеспечение надлежащих материальных и бытовых условий для судей и
работников аппарата суда, их медицинского обслуживания и санаторно-курортного
лечения; 2) снабжение нормативными правовыми актами, юридической литературой,
пособиями и справочно-информационными материалами судей и работников аппарата
суда; 3) обеспечение бесперебойной работы транспорта суда и средств связи,
работы хозяйственной службы, а также информационно-правовое обеспечение
деятельности суда; 4) организация ведения судебной статистики, делопроизводства
и работы архива; 5) обеспечение охраны здания, помещений и другого имущества
суда в нерабочее время, при строительстве здания; 6) ремонт и техническое
оснащение зданий и помещений суда; 7) разработка проектов сметы расходов суда.
В качестве процессуально-технического полномочия администратора суда можно
выделить лишь принятие им мер по организационному обеспечению деятельности
суда, подготовке и проведению судебных заседаний.
Помимо этого администратор по вопросам обеспечения деятельности суда
взаимодействует с иными структурами, включая адвокатуру, правоохранительные и
другие государственные органы.
При таком разнообразии должностных обязанностей, среди которых доминируют
чисто хозяйственные, контрольно-ревизионные, трудно требовать от
администратора, лишенного определенного, подчиненного ему персонала,
сосредоточения усилий именно на управлении аппаратом суда, обеспечении
повышения квалификации судей, делопроизводственных вопросах. В связи с этим на
практике руководство деятельностью аппарата суда продолжают осуществлять
председатели судов, а основной блок вопросов, которыми приходится
заниматься администратору, –
хозяйственные, а на управление персоналом или организацию делопроизводства у
него просто не остается времени.[7]
В каждом суде по своему усмотрению используют эту должность, чаще всего для
решения проблем строительства, ремонта и расширения помещений, поэтому
администратор существенно не влияет на всю организационно-подготовительную
работу в суде, и освобождения председателей судов и судей от административных
функций фактически не произошло.
Таким образом, Положение об
администраторе, Типовой должностной регламент, Типовая
инструкция по организации деятельности лишь формально наделяют администратора суда
весьма широкими полномочиями в вопросах как внутриорганизационного управления
деятельностью аппарата суда, так и внешнеуправленческими полномочиями,
представительскими функциями. Реализуются ли они на практике?
Вопреки официальному статусу и
полномочиям, он, по сути, - и как приходящий консультант, и как инспектор или
эксперт, решения которого носят рекомендательный характер и не всегда
обязательны к исполнению. Полумерность такого положения администратора вполне
очевидна.
Представляется, что изначально
введение данной управленческой фигуры в структуру суда предполагало введение
института судебного администрирования, то есть, надлежащую организацию
деятельности аппарата суда и обеспечение надлежащей подготовки и движения
судебных дел по стадиям судопроизводства. Для этого, на наш взгляд, требуется
прямое подчинение аппарата суда администратору по всем организационным вопросам
осуществления правосудия. Основывается подобное видение исследуемой проблемы на
опыте и сравнительном правосудии.
В течение нескольких лет наш филиал
участвовал по заявленной проблематике в работе международных семинаров в рамках
программы «ТАСИС» при широком участии специалистов различных правовых систем.
Поэтому у авторов и слушателей семинаров была возможность убедиться в
положительных составляющих деятельности и функций обсуждаемого института. Если
обратиться к мировому опыту, то в зарубежных судах администратор реально
руководит всеми вопросами организации деятельности суда, за исключением
осуществления правосудия. При этом в отличие от отечественных судов
администратор не занимается хозяйственно-организационными делами, а всецело
занят руководством аппарата, организацией деятельности по осуществлению
правосудия и делопроизводством суда.
По нашему мнению, в соответствии с
продекларированной реформой судебной системы администратор – это не помощник
председателя суда по хозяйственным вопросам. Он - управленец среднего звена,
наделенный соответствующими полномочиями и статусом. Если есть структура -
аппарат суда и есть управленец – администратор, то должна быть и функция
управления. Но такая функция реализована может быть лишь при наличии прямой
иерархической соподчиненности аппарата. Последняя, как показывает практика,
вовсе отсутствует. В отличие от ряда западноевропейских судов, где
администраторы находятся в штате, наш администратор, практически отстранен от
объекта управления – аппарата суда.
В марте 2012 года в Российской
академиии правосудия (г. Москва) прошла научно-практическая конференция
«Становление и развитие института администратора суда: итоги и перспективы» с
участием одного из авторов данной статьи. В соответствии с программой в работе
конференции принимали участие: ректор академии, д.ю.н., профессор Ершов В.В.,
проректор по научной работе, д.ю.н., профессор Ломтев С.П.,
профессорско-преподавательский состав РАП, судьи Конституционного суда РФ,
представители Судебного департамента РФ, администраторы верховных, краевых и
областных судов большинства субъектов РФ, представители филиалов РАП.
Докладчики и выступающие в дискуссии обсуждали актуальные проблемы деятельности
администраторов арбитражных судов и судов общей юрисдикции на современном этапе
развития судебной системы.
Думается, что материалы дискуссии
были бы весьма полезны своей практической значимостью при выработке
основополагающего стратегического решения о роли и месте института судебного
администрирования.
В этой связи уместно отметить, что
Президиум Совета судей РФ неоднократно обращался к вопросу совершенствования
деятельности администраторов федеральных судов. В частности, в его Постановлении от 30 ноября 2009 г . № 200 отмечено, что
«…существующие проблемы правового статуса и должностного положения
администратора федерального суда общей юрисдикции, а именно неопределенность и
неэффективность двойственного подчинения администратора суда, производный
характер его полномочий от части управленческих полномочий председателя суда
неоднократно являлись предметом обсуждения на заседаниях Президиума Совета
судей Российской Федерации». В Постановлении также указано и на то, что
«Проведенный Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации в 2009
году анализ деятельности администраторов федеральных судов общей юрисдикции
выявил проблемы и по вопросам процедуры назначения администратора и его
иерархической соподчиненности, роли в организации непроцессуальной деятельности
суда, руководстве аппаратом суда в части контроля за работой структурных
подразделений суда, подбора кадров администраторов и повышения их
квалификации».
Суммируя сказанное, представляется вполне очевидной возможность
квалифицированной оценки объективно существующих проблем. Осталось придать их
разрешению законную силу и вывести институт администраторов из положения
неопределенности. Вероятно, будет полезен опыт введения должностей
администраторов в арбитражных судах, где в большей мере учтен зарубежный опыт и
где администратор суда действительно руководит всеми вопросами организационной
деятельности суда[8].
Полномочия администратора в арбитражных судах отличаются от полномочий
аналогичных сотрудников в судах общей юрисдикции.
Так, в развитие данного института приказом Председателя ВАС РФ от
10.02.2004 N 12 утверждено Положение о руководителе аппарата - администраторе
арбитражного суда, который является должностным лицом, осуществляющим
организацию работы аппарата, в первую очередь по обеспечению прохождения дел в
арбитражном суде и по обращению к исполнению судебных актов арбитражных судов,
а также иные функции по обеспечению деятельности арбитражного суда,
определяемые председателем соответствующего суда.
Здесь администратору уже подчиняются структурные подразделения аппарата
арбитражного суда или работники, выполняющие функции по организационному,
финансово-экономическому, документационному, информационному, хозяйственному
обеспечению деятельности суда, за исключением тех структурных подразделений или
работников, статус которых определен федеральным законом или руководство
которыми отнесено к исключительной компетенции председателя соответствующего
суда.
В заключение хотелось бы отметить, что изучение зарубежного опыта
несомненно полезно, но вряд ли целесообразно стереотипно, по шаблону переносить
опыт одной страны на другую. Вероятно, для данной сложившейся ситуации будет
правомочным следующее высказывание: «Считаем, что есть все основания для следующего утверждения: анализ
мирового опыта показывает, что единственно разумной является следующая позиция
- России необходима выработка
собственного комплекса механизмов развития»[9].
Так или иначе, картина дефектов функционирования института администраторов
судов в РФ предельно понятна и требуется лишь срочное приведение в соответствие
продекларированных правил и процедур с существующими реалиями.
[1]
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. – М.: Издательство
«Республика», 1992. С.28.
[2] Там
же. С. 103-104.
[3]
Организационное обеспечение деятельности судов – это одна из функций
(направлений деятельности) правоохранительных органов. Под ней принято понимать
осуществление мероприятий по созданию условий, необходимых для судебной
деятельности, ее кадровому, организационному и ресурсному обеспечению/Белякова
И.М. Правоохранительные органы в Российской Федерации//URL: http://www.miemp.ru
[4]Прокудина
Л.А. Институт
администраторов суда в США (история формирования и современный статус) //
Администратор суда. 2007. N 4. С. 34 – 38; Соломон П. Теория и роль
администраторов суда в Канаде // Администратор суда. 2006. N 1. С. 35 – 42.
[5]
Прокудина Л.А. Указ.соч. С. 36.
[6]Настольная
книга администратора суда общей юрисдикции // Под ред. В.М. Лебедева. М.:
Юристъ, 2004. С. 35 - 45;Роль администраторов в организационном обеспечении
деятельности судов общей юрисдикции: Практическое пособие // Под ред. В.В.
Максимова и П. Соломона. М.: Юридический мир, 2005, С. 37.
[7]Денежко
О. Нормативное
регулирование деятельности администраторов судов общей юрисдикции //
Администратор суда. 2006. N 1. С. 10 - 12; Рожнова Л.В. Актуальные
вопросы деятельности администраторов районных судов // Администратор суда.
2006. N 1. С. 12 - 13.
[8]Прокудина
Л.А. Современный статус администратора суда (российский опыт). // Администратор
суда, 2009, N 4, С. 11.
[9]Селиванов
А.И. Причинный комплекс развития современного Российского государства. //
История государства и права, 2009, N 23, С. 32.
Комментариев нет:
Отправить комментарий