СУДЕБНАЯ РЕФОРМА И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА СОВРЕМЕННЫЕ ОСНОВЫ ПРИНЦИПОВ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Попова Л. В.
канд. юрид. наук,
заместитель Калининградского транспортного
прокурора Северо-Западной транспортной прокуратуры,
советник юстиции
(г. Калининград)
Судебная реформа, проводимая в настоящее
время в России самым существенным образом затронула все сферы права и
правоохранительной деятельности. Не остались в стороне и органы прокуратуры
Российской Федерации.
Анализируя основные этапы реформирования
органов прокуратуры, изменение ее полномочий, лишения ее некоторых функций,
считаем необходимым отметить следующее.
В самой основе образования органов российской
прокуратуры лежит идея о необходимости обеспечения задачи единства понимания и
применения законов по всей стране. Законность должна быть единой, потому что в
системе организационных связей структуры государства законы выполняют роль так
называемых «кровеносных сосудов». Их основная функция состоит в регулировании
общественных отношений, сохранении при этом организационного единства
государства и обеспечении баланса интересов государства и личности. «Законодательное
закрепление принципов определят их правовую основу, и подчёркивает
обязательность соблюдения каждым прокурором и иным прокурорским работником» [1].
К сожалению, в последнее время на
законодательном уровне все чаще и чаще предпринимаются попытки сужения функций
прокуратуры. Зачастую принимаемые поправки в действующее законодательство не
всегда достаточно просчитаны, не обсуждены с практическими работниками. Как
справедливо отметила Т. Оксюк, «Поступательное движение судебно-правовой
реформы России, дальнейшее развитие уголовно-процессуального законодательства
настоятельно требуют не только совершенствования существующих средств и
процедур прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного
расследования, соблюдением конституционных прав и свобод участников уголовного
судопроизводства, но и введения новых современных правовых механизмов».[2]
Принцип
единства системы имеет решающее значение для организации органов прокуратуры Российской
Федерации и для выполнения стоящих перед ними задач по реализации функций
прокурорского надзора и иной предусмотренной законом деятельности.
Органы исполнительной власти государства
в лице его должностных лиц, а также граждане, и лица без гражданства,
проживающие на территории этого государства, должны быть равны перед законом.
Это, прежде всего, означает, что законы едины для всех, у закона нет и не
должно быть альтернативы. Поскольку значение закона столь велико, для
реализации этой идеи важно не только её провозгласить, но и создать механизм
единого соблюдения прав и обязанностей в государстве. Все организационные
элементы такого механизма должны быть в единой системе. Поэтому очень важно,
чтобы органы прокуратуры РФ были единой организационной системой, которая, в
свою очередь, является эффективным гарантом обеспечения единства понимания и применения
законов в государстве. Принцип единства системы органов прокуратуры РФ
обеспечивается различными способами.
Прежде всего, этот принцип
организационного строения органов прокуратуры РФ прямо закреплён в Конституции
РФ и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Так, в
соответствии со статьёй 129 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона «О
прокуратуре РФ» прокуратура Российской Федерации является единой федеральной
централизованной системой территориальных, военных и специализированных
(транспортных, природоохранных и др.) с их подчинёнием единому центру –
Генеральной прокуратуре РФ в лице Генерального прокурора РФ, осуществляющих от
имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением
законов, действующих на территории Российской Федерации .
Данный
принцип выражается «в единообразных формах организации и деятельности всех
прокурорских органов, в единстве целей и общих задач осуществления надзора в
стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и
реагированию на них. Прокурорский надзор осуществляется на основе единого для
всех звеньев прокуратуры законодательства… Принцип единства прокурорского
надзора реализуется в единоличном разрешении прокурором всех вопросов,
связанных с прокурорским надзором» [3].
Особое значение для сохранения единства
системы органов прокуратуры РФ имеет требование п. 3 ст. 11 Федерального закона
«О прокуратуре РФ», запрещающей создание и деятельность на территории
Российской Федерации иных органов, с функциями, дублирующими функции
прокуратуры, но при этом не входящих в единую систему прокуратуры РФ.
Единство системы органов прокуратуры РФ
обеспечивается в первую очередь требованием закона о недопустимости
вмешательства в осуществление прокурорского надзора федеральных органов
государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации,
их представителей, а также должностных лиц с целью повлиять на принимаемые
прокуратурой решения или воспрепятствовать в какой-либо форме их деятельности.
Единство системы органов прокуратуры РФ
обеспечивает и исключительная компетенция Генерального прокурора РФ как главы
данного ведомства. Под компетенцией в данном случае понимается принадлежащий
исключительно Генеральному прокурору РФ комплекс прав, обязанностей и ответственности.
В статье 129 Конституции РФ, указано,
что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Все прокуроры назначаются приказами Генерального прокурора РФ. Об этом же
говорится в ст.ст. 1, 4, 11, 13, 17 Федерального закона «О прокуратуре РФ».
Только Генеральный прокурор РФ имеет
право принятия решений б образовании, реорганизации и упразднении органов
прокуратуры, определении их статуса и компетенции. В пределах имеющейся штатной
численности и фонда оплаты труда Генеральный прокурор РФ устанавливает штаты и
структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных
подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчинённых
органов и учреждений прокуратуры [4].
Генеральный прокурор РФ издаёт
обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры
приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы
организации и деятельности системы прокуратуры РФ [5].
В то же время Генеральный прокурор РФ
также несёт и ответственность за выполнение задач, возложенных на органы
прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре РФ». Фактически такие же права,
обязанности, ответственность имеют и все нижестоящие прокуроры, однако, в
объёме и пределах возглавляемых ими органов прокуратуры. Такое распределение
компетенции позволяет сохранять и укреплять единство всей системы органов
прокуратуры Российской Федерации.
Не менее важными обстоятельствами,
позволяющими эффективно реализовать организационный принцип единства системы
органов прокуратуры РФ, являются единые для всех должностных лиц, подразделений
и органов прокуратуры цели, задачи, направления деятельности и полномочия. В
соответствии с ними органы прокуратуры любого звена обязаны обеспечить единство
понимания и применения федеральных законов на территории Российской Федерации.
Их задачами являются выявление нарушений законов, реагирование на эти нарушения
и восстановление нарушенных установленных законом прав и интересов граждан и
государства. В соответствии с этими задачами все органы прокуратуры действуют
строго на определённых в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»
направлениях деятельности, используя при этом единые полномочия.
Принцип
централизации системы органов прокуратуры также является одним из важных
принципов, в соответствии с которым все нижестоящие органы и подразделения
прокуратуры, а также должностные лица подчиняются вышестоящим органам,
подразделениям и должностным лицам органов прокуратуры, а все прокуроры
подчиняются – Генеральному прокурору Российской Федерации, возглавляющему всю
систему органов прокуратуры. Таким образом, назначение и подчинённость
прокуроров происходит только по вертикали.
Централизация
органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на
всей территории нашего государства. Именно рассматриваемый принцип обеспечивает
единство прокурорской практики, которая направляется, согласовывается и
координируется Генеральной прокуратурой РФ.
Принцип централизации служит и
обеспечению единства законности и единству прокурорского надзора, обеспечивает
удобство и простоту управления всеми составляющими систему органов прокуратуры
элементами, а также оперативность в реализации задач организации и деятельности
органов прокуратуры РФ.
Анализируемый принцип законодательно
закреплён в ст. 129 Конституции РФ и в
ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», а также реально обеспечивается
закреплённой в законе системой норм, предусматривающих права, обязанности и
ответственность прокуроров.
Принципы единства и централизации
системы органов прокуратуры очень тесно связаны друг с другом и не могут быть
реализованы индивидуально. При этом принцип централизации в большей мере
относится к организационным вопросам построения структуры управления в органах
прокуратуры, а принцип единства – к вопросам деятельности.
Вместе с тем следует отметить, что
усиление централизации влечёт свёртывание инициативы подчинённых, что может
отрицательно сказываться на результативности их деятельности. С другой стороны,
в практике организации управления органами прокуратуры принцип централизации
постоянно подвергается проверке на прочность. В этом смысле необходимо
учитывать, что составляющие организационную систему элементы имеют различной
силы собственную энергию в виде своих целей, задач, ресурсов, и эти
обстоятельства, в свою очередь, могут становиться препятствием для реализации
принципа централизации.
Многие руководители прокуратур субъектов
РФ постоянно изыскивают возможности усилить свою собственную роль в решении
организационных вопросов, отнесённых к компетенции Генеральной прокуратуры РФ.
Но усиление роли отдельных элементов системы, как известно, способствует
децентрализации и в рассматриваемом случае инициирование самостоятельности
опасно распадом централизованной системы органов прокуратуры РФ. В связи с эти
очень важно найти баланс интересов всех составляющих структуру органов
прокуратуры элементов и в то же время сохранить централизованную систему,
поскольку только реализация этого принципа позволяет решить задачу единства
законности в стране.
Как некоторое посягательство на принцип
централизации следует рассматривать положение статьи 13 Федерального закона «О
прокуратуре РФ», в соответствии с которым прокуроры субъектов Федерации
назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми последними.
Это означает, что при принятии решения о назначении на должность прокурора
округа, области, края, республики предварительно должен решаться вопрос о
согласии с назначением конкретного лица на должность в органах власти субъекта
Федерации. Следует признать, что это обстоятельство является серьёзным препятствием
для проведения прокурором субъекта Российской Федерации единой правовой
политики Генеральной прокуратуры РФ.
В
заключение хотелось бы отметить, что отдельно взятый принцип не оказывает
никакого регулирующего воздействия на организацию и деятельность органов
прокуратуры. О влиянии принципов на построение технологии прокурорского надзора
можно говорить только в том случае, если рассматривать каждый принцип во
взаимодействии с другими основополагающими началами в рамках всей системы.
Список литературы:
1. Прокурорский
надзор. Курс лекций и практикум. – 5-е изд., перераб и доп. Под ред. д.ю.н.,
проф. Винокурова Ю.Е. - М.: Издательство «Экзамен». - 2003. – С. 37.
2. Оксюк Т.
Усмотрение прокурора в уголовном процессе // "Законность", 2010, N 3.
Цит. по СПС Консультант Плюс
3. Прокурорский
надзор. Курс лекций и практикум. – 5-е изд., перераб и доп. Под ред. д.ю.н.,
проф. Винокурова Ю.Е. - М.: Издательство «Экзамен». - 2003. – С. 39.
4.
К примеру, на основании приказа Генерального прокурора РФ № 73 от 21 апреля
2008 года «О распространении полномочий Северо-Западной транспортной прокуратуры
на территорию Калининградской области и частичном изменении структуры и штатной
численности прокуратуры Калининградской области и Северо-Западной транспортной
прокуратуры» с 01 июля 2008 года из состава прокуратуры Калининградской области
была исключена и передана в состав Северо-Западной транспортной прокуратуры
Калининградская транспортная прокуратура. Одновременно с этим была
ликвидирована Балтийская транспортная
прокуратура. Помимо этого, на основании данного приказа, в прокуратуре
Калининградской области и Северо-Западной транспортной прокуратуре были
установлены дополнительные должности и образованы новые структурные
подразделения (в частности, отдел Северо-Западной транспортной прокуратуры по
надзору за исполнением законов, процессуальной и оперативно-розыскной
деятельностью (с дислокацией в г. Калининграде)). // Архив Калининградской
транспортной прокуратуры. Дело «Приказы Генерального прокурора РФ. 2008 год».
5. К примеру, Приказ
Генерального прокурора РФ № 137 от 06.09.2007. «Об организации прокурорского
надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» // СПС Консультант Плюс;
Приказ Генерального прокурора РФ № 341 от 23.10.2009. «О взаимодействии органов
прокуратуры со средствами массовой информации». // Информационный бюллетень. –
Калининград: Прокуратура Калининградской области. 2008. № 10. - С. 99-102.;
Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью. Утверждено Указом Президента РФ № 567 от 18 апреля 1996 года //
СПС Консультант плюс; Инструкция «О порядке рассмотрения обращений и приёма
граждан в системе прокуратуры Российской Федерации». Утверждена приказом
Генерального прокурора РФ № 200 от 17.12.2007. // Законность № 4. 2008. С.
46-61.
Комментариев нет:
Отправить комментарий