СОВРЕМЕННЫЕ ОСНОВЫ ПРИНЦИПОВ ЕДИНСТВА И ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Попова Л. В.
канд. юрид. наук,
заместитель Калининградского транспортного
прокурора Северо-Западной транспортной прокуратуры,
советник юстиции
(г. Калининград)
В самой основе образования органов
российской прокуратуры лежит идея о необходимости обеспечения задачи единства
понимания и применения законов по всей стране. Законность должна быть единой,
потому что в системе организационных связей структуры государства законы
выполняют роль так называемых «кровеносных сосудов». Их основная функция
состоит в регулировании общественных отношений, сохранении при этом
организационного единства государства и обеспечении баланса интересов
государства и личности. «Законодательное закрепление принципов определят их
правовую основу, и подчёркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и
иным прокурорским работником» [1].
Принцип единства системы имеет
решающее значение для организации органов прокуратуры Российской Федерации и
для выполнения стоящих перед ними задач по реализации функций прокурорского
надзора и иной предусмотренной законом деятельности.
Органы исполнительной власти
государства в лице его должностных лиц, а также граждане, и лица без
гражданства, проживающие на территории этого государства, должны быть равны
перед законом. Это, прежде всего, означает, что законы едины для всех, а кроме
того, у закона нет и не должно быть альтернативы. Поскольку значение закона столь
велико, для реализации этой идеи важно не только её провозгласить, но и создать
механизм единого соблюдения прав и обязанностей в государстве. Все
организационные элементы такого механизма должны быть в единой системе. Поэтому
очень важно, чтобы органы прокуратуры РФ были единой организационной системой,
которая, в свою очередь, является эффективным гарантом обеспечения единства
понимания и применения законов в государстве. Принцип единства системы органов
прокуратуры РФ обеспечивается различными способами.
Прежде всего, этот принцип
организационного строения органов прокуратуры РФ прямо закреплён в Конституции
РФ и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Так, в
соответствии со статьёй 129 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре
РФ» прокуратура Российской Федерации является единой федеральной
централизованной системой территориальных, военных и специализированных
(транспортных, природоохранных и др.) с их подчинёнием единому центру –
Генеральной прокуратуре РФ в лице Генерального прокурора РФ, осуществляющих от
имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением
законов, действующих на территории Российской Федерации [2].
Данный принцип выражается «в единообразных формах
организации и деятельности всех прокурорских органов, в единстве целей и общих
задач осуществления надзора в стране, а также полномочий прокуроров по
выявлению правонарушений и реагированию на них. Прокурорский надзор
осуществляется на основе единого для всех звеньев прокуратуры законодательства…
Принцип единства прокурорского надзора реализуется в единоличном разрешении
прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором» [3].
Особое значение для сохранения
единства системы органов прокуратуры РФ имеет требование п. 3 ст. 11
Федерального закона «О прокуратуре РФ», запрещающей создание и деятельность на
территории Российской Федерации иных органов, с функциями, дублирующими функции
прокуратуры, но при этом не входящих в единую систему прокуратуры РФ.
Единство системы органов прокуратуры
РФ обеспечивается в первую очередь требованием закона о недопустимости
вмешательства в осуществление прокурорского надзора федеральных органов
государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации,
их представителей, а также должностных лиц с целью повлиять на принимаемые
прокуратурой решения или воспрепятствовать в какой-либо форме их деятельности.
Единство системы органов прокуратуры
РФ обеспечивает и исключительная компетенция Генерального прокурора РФ как
главы данного ведомства. Под компетенцией в данном случае понимается
принадлежащий исключительно Генеральному прокурору РФ комплекс прав,
обязанностей и ответственности.
В статье 129 Конституции РФ,
указано, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному
прокурору РФ. Все прокуроры назначаются приказами Генерального прокурора РФ. Об
этом же говорится в ст.ст. 1, 4, 11, 13, 17 Федерального закона «О прокуратуре
РФ».
Только Генеральный прокурор РФ имеет
право принятия решений б образовании, реорганизации и упразднении органов
прокуратуры, определении их статуса и компетенции. В пределах имеющейся штатной
численности и фонда оплаты труда Генеральный прокурор РФ устанавливает штаты и
структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных
подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчинённых
органов и учреждений прокуратуры [4].
Генеральный прокурор РФ издаёт
обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры
приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы
организации и деятельности системы прокуратуры РФ [5].
В то же время Генеральный прокурор
РФ также несёт и ответственность за выполнение задач, возложенных на органы
прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре РФ». Фактически такие же права,
обязанности, ответственность имеют и все нижестоящие прокуроры, однако, в
объёме и пределах возглавляемых ими органов прокуратуры. Такое распределение
компетенции позволяет сохранять и укреплять единство всей системы органов
прокуратуры Российской Федерации.
Не менее важными обстоятельствами,
позволяющими эффективно реализовать организационный принцип единства системы
органов прокуратуры РФ, являются единые для всех должностных лиц, подразделений
и органов прокуратуры цели, задачи, направления деятельности и полномочия. В
соответствии с ними органы прокуратуры любого звена обязаны обеспечить единство
понимания и применения федеральных законов на территории Российской Федерации.
Их задачами являются выявление нарушений законов, реагирование на эти нарушения
и восстановление нарушенных установленных законом прав и интересов граждан и
государства. В соответствии с этими задачами все органы прокуратуры действуют
строго на определённых в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»
направлениях деятельности, используя при этом единые полномочия.
Принцип централизации системы органов прокуратуры также
является одним из важных принципов, в соответствии с которым все нижестоящие
органы и подразделения прокуратуры, а также должностные лица подчиняются
вышестоящим органам, подразделениям и должностным лицам органов прокуратуры, а
все прокуроры подчиняются – Генеральному прокурору Российской Федерации,
возглавляющему всю систему органов прокуратуры. Таким образом, назначение и
подчинённость прокуроров происходит только по вертикали.
Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью
обеспечения единой законности на всей территории нашего государства. Именно
рассматриваемый принцип обеспечивает единство прокурорской практики, которая
направляется, согласовывается и координируется Генеральной прокуратурой РФ.
Принцип централизации служит и
обеспечению единства законности и единству прокурорского надзора, обеспечивает
удобство и простоту управления всеми составляющими систему органов прокуратуры
элементами, а также оперативность в реализации задач организации и деятельности
органов прокуратуры РФ.
Анализируемый принцип законодательно
закреплён в ст. 129 Конституции РФ и в
ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», а также реально обеспечивается
закреплённой в законе системой норм, предусматривающих права, обязанности и
ответственность прокуроров.
Принципы единства и централизации
системы органов прокуратуры очень тесно связаны друг с другом и не могут быть
реализованы индивидуально. При этом принцип централизации в большей мере
относится к организационным вопросам построения структуры управления в органах
прокуратуры, а принцип единства – к вопросам деятельности.
Вместе с тем следует отметить, что
усиление централизации влечёт свёртывание инициативы подчинённых, что может
отрицательно сказываться на результативности их деятельности. С другой стороны,
в практике организации управления органами прокуратуры принцип централизации
постоянно подвергается проверке на прочность. В этом смысле необходимо
учитывать, что составляющие организационную систему элементы имеют различной
силы собственную энергию в виде своих целей, задач, ресурсов, и эти
обстоятельства, в свою очередь, могут становиться препятствием для реализации
принципа централизации.
Многие руководители прокуратур
субъектов РФ постоянно изыскивают возможности усилить свою собственную роль в
решении организационных вопросов, отнесённых к компетенции Генеральной
прокуратуры РФ. Но усиление роли отдельных элементов системы, как известно,
способствует децентрализации и в рассматриваемом случае инициирование
самостоятельности опасно распадом централизованной системы органов прокуратуры
РФ. В связи с эти очень важно найти баланс интересов всех составляющих
структуру органов прокуратуры элементов и в то же время сохранить
централизованную систему, поскольку только реализация этого принципа позволяет
решить задачу единства законности в стране.
Как некоторое посягательство на
принцип централизации следует рассматривать положение статьи 13 Федерального
закона «О прокуратуре РФ», в соответствии с которым прокуроры субъектов
Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми
последними. Это означает, что при принятии решения о назначении на должность
прокурора округа, области, края, республики предварительно должен решаться
вопрос о согласии с назначением конкретного лица на должность в органах власти
субъекта Федерации. Следует признать, что это обстоятельство является серьёзным
препятствием для проведения прокурором субъекта Российской Федерации единой
правовой политики Генеральной прокуратуры РФ.
В заключение хотелось бы отметить,
что отдельно взятый принцип не оказывает никакого регулирующего воздействия на
организацию и деятельность органов прокуратуры. О влиянии принципов на
построение технологии прокурорского надзора можно говорить только в том случае,
если рассматривать каждый принцип во взаимодействии с другими основополагающими
началами в рамках всей системы.
Список литературы:
1. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. – 5-е изд.,
перераб и доп. Под ред. д.ю.н., проф. Винокурова Ю.Е. - М.: Издательство
«Экзамен». - 2003. – С. 37.
2.
Конституция РФ. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2010. С. 29.; Федеральный закон
от 17 января 1992 г .
№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (по состоянию на 01.01.2011.)
Новосибирск: Сиб. унив. изд-во. 2011. С. 6.
3. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. – 5-е изд.,
перераб и доп. Под ред. д.ю.н., проф. Винокурова Ю.Е. - М.: Издательство
«Экзамен». - 2003. – С. 39.
4.
К примеру, на основании приказа Генерального прокурора РФ № 73 от 21 апреля
2008 года «О распространении полномочий Северо-Западной транспортной
прокуратуры на территорию Калининградской области и частичном изменении
структуры и штатной численности прокуратуры Калининградской области и
Северо-Западной транспортной прокуратуры» с 01 июля 2008 года из состава
прокуратуры Калининградской области была исключена и передана в состав
Северо-Западной транспортной прокуратуры Калининградская транспортная
прокуратура. Одновременно с этим была ликвидирована Балтийская транспортная прокуратура. Помимо
этого, на основании данного приказа, в прокуратуре Калининградской области и
Северо-Западной транспортной прокуратуре были установлены дополнительные
должности и образованы новые структурные подразделения (в частности, отдел
Северо-Западной транспортной прокуратуры по надзору за исполнением законов,
процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью (с дислокацией в г.
Калининграде)). // Архив Калининградской транспортной прокуратуры. Дело
«Приказы Генерального прокурора РФ. 2008 год».
5. К примеру, Приказ Генерального прокурора РФ № 137 от
06.09.2007. «Об организации прокурорского надзора за процессуальной
деятельностью органов дознания» // СПС Консультант Плюс; Приказ Генерального
прокурора РФ № 341 от 23.10.2009. «О взаимодействии органов прокуратуры со
средствами массовой информации». // Информационный бюллетень. – Калининград:
Прокуратура Калининградской области. 2008. № 10. - С. 99-102.; Положение о координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Утверждено
Указом Президента РФ № 567 от 18 апреля 1996 года // СПС Консультант плюс;
Инструкция «О порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в системе
прокуратуры Российской Федерации». Утверждена приказом Генерального прокурора
РФ № 200 от 17.12.2007. // Законность № 4. 2008. С. 46-61.
Комментариев нет:
Отправить комментарий